La cura per gli anziani non autosufficienti in Italia: la strategia dei fondi regionali.

L’invecchiamento della popolazione, è uno dei fenomeni sociali con il maggior impatto in Italia e in tutti paesi occidentali: nel 2015 più del 21% della popolazione italiana è ultrasessantacinquenne. Gli effetti su aspetti della vita sociale contemporanea sono molteplici, in particolare sul sistema di welfare e di cura. In particolare l’aumento del numero di persone anziane e fragili richiama, da una parte la progressiva disabilità nelle azioni di vita quotidiana[1] (ADL) e la conseguente necessità di assistenza continuativa, e dall’altra parte i temi della famiglia, e del suo ruolo nella assistenza erogata a casa. L’assistenza continuativa può essere classificata in:

  1. a) Formal care: servizi e prestazioni di cura riconosciute e pagate;
  2. b) Informal care: la cura erogata informalmente domicilio, generalmente da un familiare;
  3. c) Cash benefits: le misure economiche e i trasferimenti monetari.

Le cure di tipo sanitario sono “formal care”, mentre la cura socio assistenziale ricade generalmente all’interno dell’“informal care”, ma può anche essere erogata formalmente da servizi.

In maniera quasi paradossale, visto la grossa incidenza sociale della popolazione anziana, l’Italia mantiene comunque il primato negativo nell’Unione Europea (oppure tra i paesi OECD) per essere uno dei paesi che investe meno in misure di contrasto alla povertà e l’esclusione sociale (solo l’1,7% del PIL). Primato negativo italiano che si sposa con il sistema di cura etichettato come “familistico” caratterizzato come sottolinea il nome, da un ruolo centrale della famiglia come soggetto erogatore della cura prestata in ambito domestico-familiare.

Le tipologie di regimi di cura sono definite dai collegamenti tra domanda di assistenza e fornitura di assistenza in un determinato Paese. In generale la definizione “familistico” deriva dal ruolo chiave che la famiglia svolge nell’architettura generale della cura, in qualità di principale fornitore di cura e benessere per i bambini e le persone anziane a carico. I Regimi familistici, tipici dei paesi mediterranei, sono, infatti, caratterizzati da un livello molto elevato di domanda di cura, a cui corrisponde un bassa risposta dei servizi pubblici che in questo modo risultano integrativi della cura gestita a livello familiare, anche tramite l’apporto di assistenti familiari a pagamento. Principale misura di sostegno alla cura agli anziani italiana rimane l’indennità di accompagnamento: nel 2013 l’Italia ha investito più di 13 milioni e 300 mila euro, di cui il 76% destinata a beneficiari anziani. Nei primi anni del nuovo secolo il dibattito tecnico e politico si è interrogato sulla promozione di una riforma specifica in tema di cura degli anziani non autosufficienti. Il principale risultato a livello nazionale è stato l’istituzionalizzazione nel 2007 del Fondo nazionale per la Non Autosufficienza (FNA). Misura che va ad integrare e razionalizzare la spesa specifica per la non autosufficienza, ad oggi segmentata tra spesa sanitaria e spesa sociale. A completare il quadro frammentato del contesto italiano, va ricordato che le Regioni hanno la delega in materia sanitaria e sociale, che gli permette di definire la spesa dedicata al territorio e le linee generali della strategia regionale,delegando a loro volta la gestione dei servizi alle ASL le prestazioni sanitarie e ai Comuni i servizi sociali. Anche a livello regionale, quindi la frammentazione e separazione delle competenze sembrano essere le parole chiave di un sistema dai contorni poco delineato. In questo sistema così articolato la strategia dell’istituzione di un fondo specificamente indirizzato alla cura degli anziani, appare una strategia utile di razionalizzazione e di vincolo della spesa ad uno specifico target di utenza. È cosi che tra il 2008 e il 2011 alcune Regioni istituiscono dei Fondi Regionali per la Non Autosufficienza (FRNA), quale strumento operativo a livello territoriale del FNA e in alcuni casi ad integrare il flusso nazionale. Queste azioni hanno attraversato il vortice della recente crisi economica internazionale, che ha costretto tutti i Paesi del Mediterraneo a tagli notevoli della spesa pubblica, compresi i loro bilanci per la non autosufficienza già notevolmente limitati: se si pensa che il FNA nazionale vede un investimento di soli 40 milioni di euro. In questi anni, i fondi hanno avuto un percorso tortuoso, la dovuta conferma annuale nelle leggi di bilancio non sempre è avvenuta, soprattutto nel 2012 quando anche il fondo nazionale non è stato confermato, ma comunque continuano ad essere anche oggi lo strumento che caratterizza la strategia scelta dalla singola Regione. Nel 2011, uno studio comparato tra le diverse esperienze di fondo regionale ha evidenziato come le scelte effettuate nella definizione dei fondi regionali offrono numerosi spunti sulle diverse strategie regionali per la non autosufficienza. In un contesto sostanzialmente non mutato, lo studio rimane attuale, per tal motivo se ne presenta uno stralcio.

Le strategie regionali messe a confronto: sintesi dei risultati

Lo studio ha preso in esame le esperienze di: Liguria, Lazio, Veneto, Friuli Venezia-Giulia, Toscana, Puglia, Emilia-Romagna, Sardegna, Umbria e le province autonome di Trento e Bolzano. Due gli elementi cardine di struttura analizzati: la definizione degli obiettivi e il reperimento delle risorse.

Primo risultato dallo studio comparato è la diffusione di un approccio sistemico – organizzativo delle diverse esperienze di fondo. Il miglioramento del sistema dei servizi e il potenziamento della domiciliarità sono, infatti, gli obiettivi maggiormente dichiarati, a cui si affianca la tendenza ad includere l’indennità di accompagnamento all’interno del fondo. Tale inclusione è presente nella totalità dei contesti ad eccezione della Regione Liguria: il Fondo Regionale Non Autosufficienza ligure affianca, pur con alcune limitazioni, l’erogazione dell’assegno alla misura statale. Vedremo in seguito come tale scelta sia uno degli spartiacque di strategia.

Secondo elemento da tenere in considerazione è la declinazione del target di utenza all’interno degli obiettivi. Alcune esperienze utilizzano nei loro obiettivi, anche se in maniera integrativa, in caratteri dell’utenza. Il criterio utente più citato è il livello di non autosufficienza, a cui si affiancano il reddito e compartecipazione alla spesa e l’età anagrafica superiore a 65 anni[i].

Tabella 1 – Obiettivi, strategia e caratteristiche.

Obiettivi dichiarati Tipo di Strategia Caratteristiche
Domiciliarità, potenziamento dei servizi Sistemica –   Declinazione della risposta partendo dal sistema dei servizi

–   Comune a quasi tutte le esperienze di fondo

–   Obiettivi di target utilizzati come integrativi

 

La tendenza riorganizzativa viene applicata ai flussi economici dei fondi (cfr. tabella 2). La razionalizzazione della spesa long term care, è la strategia finanziaria interna principale, solo la Toscana considera la possibilità di uno spostamento da altre voci di bilancio. In linea con principio di autonomia, ex legge 328/2000 e la modifica del titolo V della costituzione, i fondi regionali per la non autosufficienza sono alimentati per lo più direttamente dai fondi nazionali competenti (Fondo Nazionale Politiche Sociali) e dai relativi fondi regionali, se contemplati dalla legge di istituzione del fondo, il Fondo Sociale Regionale e il Fondo Sanitario Regionale.

 

Tabella 2 – Flussi in entrata per il sostentamento del fondo per la non autosufficienza.

Esclusivamente interna  
Lazio, Umbria, Puglia e Trento*                               RS
Toscana*                               RS+ RBR
Esclusivamente esterna  
Friuli Venezia Giulia                               TG+REA
Mista (interna + esterna) interna Esterna
Emilia Romagna, Veneto RS TG+REA
Bolzano*, Sardegna RS REA
Liguria RS TG

 

Legenda: RS: Razionalizzazione interna della spesa LTC; AS: Assicurazione Sociale; REA: Risorse Esterne Altre; * Hanno mutato la strategia in fase di programmazione

Emilia Romagna, Veneto e Puglia, non prevedono la partecipazione del Fondo Sanitario Regionale, perché orienta dosi verso una forma sociale di fondo non includono la quota sanitaria.

Osservando la tabella, l’impiego di una strategia di finanziamento misto (interno-esterno) sembra essere la tendenza maggiore, seguita da uno sviluppo di un’azione esclusivamente interna. L’impiego di una strategia totalmente esterna, al contrario, è l’opzione meno battuta. Contemplata solo dal Friuli Venezia Giulia, può essere legata anche a caratteristiche del territorio: la vivacità socioeconomica della regione può favorire la possibilità di un reperimento esterno delle risorse. La tassa di scopo è la modalità esterna integrativa più utilizzata. Solitamente realizzata attraverso un aumento addizionale IRPEF, ad essa può essere affiancato l’utilizzo di “altre risorse esterne”, o più raramente, la razionalizzazione dei flussi ltc.

La voce “altre risorse esterne” merita un approfondimento. Le amministrazioni che la utilizzano la declinano adattandola al livello di disegno di policy. Si passa così, da un generico “altri soggetti” o ad “altri soggetti pubblici e privati”, ad una identificazione specifica del flusso. In quest’ultimo caso, se in Sardegna vi è un unico flusso previsto “fondi comunitari”, in Veneto sono molti di più: contributi di amministrazioni locali, fondazioni, associazioni private e organizzazioni nazionali ed internazionali nonché l’Unione Europea, lasciti, donazioni e proventi derivati dalla gestione del fondo e quelli del 5×1000.

In un primo momento le due province autonome trentine, guardando al modello tedesco, pensavano di predisporre un’assicurazione sociale. Nella realtà il dibattito politico, che ha seguito l’effettuazione degli studi di fattibilità, ha apportato dei cambiamenti di strategia. Mentre a Trento è passata la strategia della semplice razionalizzazione dei flussi, Bolzano ha intrapreso la strada di una copertura interna-esterna dei costi. Un cambiamento di rotta la cui rilevanza è notevole. Anche la Toscana ha cambiato strategia in corso d’opera passando da una strategia totalmente esterna di reperimento dei fondi, ad una strategia interna completa che prevede entrambi i livelli di razionalizzazione della spesa ltc, e delle diverse voci di bilancio. Tali cambiamenti sottolineano ancora una volta la tendenza di una strategia di razionalizzazione su cui la nostra riflessione si soffermerà più volte nel prossimo paragrafo.

Gli elementi di riflessione

Sistema di servizi, target e integrazione socio sanitaria

L’ottica di sistema è il punto nodale del processo di planning: dalla definizione degli obiettivi, all‘unificazione dei flussi economici dedicati e all’inserimento di progetti specifici già in essere. Il sistema è il luogo entro cui opera l’FNA regionale, anche se il motore dell’azione rimane il bisogno. In pratica, è come se in un ottica di continuità e di radicamento del proprio sistema di welfare, vi sia una tendenza ad una riorganizzazione in termini di target. Si rimarca questa declinazione del rapporto sistema di servizi – target perché lo si considera un carattere intrinseco dello strumento fondo non autosufficienza, anche se in alcuni casi non è esplicitato nei documenti di costituzione.

La prima differenziazione di modello si rileva proprio osservando, ove utilizzati, la declinazione dei caratteri del target. Il livello di non autosufficienza fa ipotizzare una visione del fondo in un ottica tecnica e di integrazione di policies, mentre il richiamo alla popolazione anziana o a chi ha un basso reddito enfatizza la natura sociale del fondo[i]. Tale considerazione trova riscontro anche nel fatto che le esperienze in cui è stato esplicitato un target social oriented dichiarano la matrice sociale del fondo, mantenendo separati “sociale” e “sanitario” sia in termini di offerta dei servizi, sia in termini di flussi di spesa; unica eccezione la Liguria, dove l’orientamento sociale del fondo trova anche un riscontro operativo. L’erogazione monetaria derivante dal Fondo ligure, affiancando l’indennità di accompagnamento, la libera, almeno in parte, dall’uso di acquisto dei servizi.

Dall’altro versante le esperienze di FNA improntate all’integrazione socio-sanitaria pongono al centro della politica il bisogno nelle sue diverse espressioni. In questo senso coincide perfettamente con la declinazione del rapporto sistema-target sopraenunciato[ii]. Il fondo diviene così l’ufficializzazione del rapporto privilegiato esistente tra bisogno e sistema.

Reperimento esterno di risorse e assunzione del rischio

Il reperimento esterno delle risorse prevede il coinvolgimento di soggetti esterni (cittadini, enti pubblici e privati); tale apertura ha una grossa rilevanza strategica. In generale, la richiesta di partecipare alle risorse destinate al fondo richiama all’assunzione del rischio di non autosufficienza. In pratica si chiede ad altri soggetti di condividere tale rischio partecipando alla copertura del bisogno. Ovviamente il contesto cambia a seconda che l’apertura si orienti sui singoli cittadini o su altre tipologie di soggetto. Andiamo per ordine. Il coinvolgimento diretto dei cittadini, indipendentemente dal fatto che il rischio di non autosufficienza sia interpretato in chiave individuale o sociale, presuppone che questi assumano su di essi una quota-parte del rischio[iii]. Il dibattito sui fondi regionali si è concentrato su due modalità di partecipazione: la tassa di scopo e l’assicurazione sociale. Con una differenza: attualmente la tassa di scopo risulta essere tra le principali strategie di reperimento esterno dei fondi, mente l’attuazione dell’assicurazione sociale, invece, è stata solo ipotizzata ma poi non attuata. Rimane comunque importante per la nostra riflessione la comparazione delle due modalità, che differiscono in maniera sostanziale su due aspetti.

Innanzitutto, nel caso della assicurazione sociale, l’assunzione della partecipazione al rischio avviene in maniera consapevole da parte del singolo[iv]. La definizione di una tassa di scopo ricavata attraverso un aumento della tassazione generale, invece, non esplicita il livello di consapevolezza del cittadino. Pur mettendo in evidenza un forte ruolo del pubblico, la strategia di partecipazione è significativamente diversa; la mancanza di consapevolezza del cittadino assegna di fatto un ruolo ancor più forte al soggetto pubblico: non solo gestisce tutto il processo di planning, di implementazione dell’azione relativa al fondo, ma anche la definizione del bisogno e tutta la sfera di partecipazione – quantità, modalità e ambito – sono soggetti ad un processo decisionale unidirezionale.

L’altra differenza tra assicurazione sociale e tassa di scopo è di tipo tecnico e riguarda la definizione del gruppo che si fa carico attivamente dell’assunzione del rischio. L’Irpef è una tassa che si applica in presenza di reddito; una tassa di scopo ricavata da un suo aumento, quindi, fa ricadere sulla popolazione attiva il peso della partecipazione al rischio. L’assicurazione sociale su modello tedesco, invece, coinvolge non solo la popolazione attiva o con reddito ma anche il datore di lavoro, che partecipa per metà alla contribuzione. Nel caso dell’assicurazione sociale, la partecipazione sociale è definita su base esclusiva dell’esistenza del rischio stesso, mentre la tassa di scopo rimarca la maggiore responsabilità sociale della popolazione attiva nei confronti della collettività. La maggiore facilità di applicazione procedurale ed organizzativa della tassa di scopo completa il quadro delle motivazioni della predominanza di questa nelle esperienze di fondo.

Il singolo cittadino non è l’unico soggetto interessato nell’azione di esterna di reperimento delle risorse promossa in alcune esperienze di fondo. Commissione europea, fondazioni, associazioni ed organizzazioni pubbliche e private e altri soggetti entrano nella policy. L’apertura è molto importante. In generale, l’identificazione di altri soggetti istituzionali e privati quali possibili fonti economiche richiama ancora una volta alla responsabilità sociale del rischio di non autosufficienza, verso una nuova idea di welfare di comunità. A tal proposito, interessante la modalità veneta di determinazione dei flussi di spesa: diverse tipologie di soggetti – pubblici e privati- fonti di entrate del fondo (singoli cittadini , organizzazioni profit e no profit, istituzioni locali, nazionali ed internazionali); diverse le modalità di contribuzione contemplate (donazioni, lasciti, contributi su specifici progetti, ma anche proventi dalla gestione del fondo stesso e ricavi derivanti dal 5×1000).

L’offerta nel disegno di policy e l’indennità di accompagnamento

Il prodotto del FNA è un contributo monetario assegnato al soggetto non autosufficiente. Il contributo solitamente prende la forma e le caratteristiche tecniche generali dell’assegno servizi[v]. Tale misura può essere utilizzata dal beneficiario per acquistare servizi pubblici o privati rispondenti al proprio bisogno come il lavoro di cura informale domiciliare. L’ammontare del contributo varia da contesto a contesto, in base anche al tipo di fondo. Agli estremi i 350 euro della Regione Liguria e Bolzano dove l’erogazione del fondo può raggiungere i 1800 euro mensili. Ovviamente la differenza dipende dal disegno di policy, dagli obiettivi ed orientamenti dati allo strumento. Diversa, infatti, la situazione di un fondo social oriented rispetto ad uno con natura sociosanitaria: nel primo caso il contributo andrà a coprire maggiormente i carichi di cura sociale informale, mentre nel secondo dovrà coprire, almeno per la parte domiciliare, la cura sanitaria. Nell’esempio proposto, la diversità tra i due contesti è accentuata dal fatto che nel caso ligure il contributo affianca l’indennità di accompagnamento; il contributo è quindi inevitabilmente più basso rispetto ad altri che invece la includono nel calcolo dell’ammontare che il beneficiario riceve nel complesso.

L’indennità di accompagnamento è la misura principale di sostegno alla long term care del nostro paese[vi]. Le risorse ad essa assegnate sono molte, ma l’assenza di una sua declinazione tecnica interna non la indirizza alla copertura del bisogno, ma appunto al suo “indennizzo”. In questo senso la misura nazionale va a coprire simbolicamente ambiti di cura formale quanto informale, sanitaria e/o sociale, a seconda delle esigenze soggettive, familiari e dell’offerta territoriale. Comprensibile, quindi, come l’inclusione o meno della misura all’interno del fondo non autosufficienza regionale sia indicativo di strategie. La presa in considerazione della misura nazionale nella definizione dei flussi del sistema fondo NA mette in risalto la volontà di mantenere la corrispondenza della relazione verticale stato-regioni, in un’ottica di sistema complessiva. In tal senso ancor più si evidenzia una strategia di “razionalizzazione” su target non solo in termini di spesa, ma anche di azione. La declinazione di fondi social oriented o fondi sociosanitari non cambia l’impostazione strategica di base; al contrario accentua la scelta vocazionale effettuata assoggettando ad essa l’indennità di accompagnamento.

Un modello di fondo che non include la misura nazionale nei suoi flussi si orienta, invece, verso una parziale integrazione del sistema nazionale. La cura informale ottiene un riconoscimento anche nei fondi di tipo integrato, con chiari vantaggi di completezza della copertura del bisogno; il rischio è, però, che in un sistema sanitariamente dipendente e con storiche ristrettezze economiche, come quello italiano, la cura sociale soprattutto informale non trovi un suo spazio reale di diritto.

Ultime considerazioni

L’Italia, con i fondi per la non autosufficienza, aggiorna la sua visione di responsabilità sociale del rischio di non autosufficienza. Una strategia di responsabilità sociale in cui approccio tradizionale di cura incontra elementi innovativi di strategia. Se da una parte l’uso di una definizione di tipo sistemico dei fondi e la predominanza di forme classiche di partecipazione del cittadino (tassazione generale e copayment), fanno pensare ad un processo di semplice riorganizzazione interna, dall’altra parte il potenziale innovativo e strategico dello strumento è evidente . Il fondo è uno strumento all’interno del quale sanitario e sociale iniziano ad interrogarsi sulla loro partecipazione -singola o integrata- alla copertura del bisogno. In questo senso, l’ impiego di un approccio sistemico al nuovo ha potenzialmente evidenti vantaggi. Innanzitutto la possibilità di avere corrispondenza tra sistema di servizi e target di beneficiari. Secondo -grazie alla voce unica di bilancio- la possibilità di attuare una ripartizione interna più equilibrata della spesa sanitaria e sociale. Per contro, la tradizionale tendenza dei sistemi di welfare italiani a dare una impronta sanitaria degli interventi di long term care rimanda al rischio di un interpretazione anche dello strumento FNA con una chiave di lettura che assegna priorità al sanitario rispetto al sociale, ricadendo in una sottovalutazione della cura sociale.

Due gli elementi di strategia che possono caratterizzare il modello di fondo: la scelta di declinazione di un fondo social oriented piuttosto che di tipo sociosanitario e l’inclusione di forme “altre” di contribuzione al fondo.

La definizione di fondo social oriented, su modello ligure, integrando e non includendo l’indennità di accompagnamento mira ad un riconoscimento della cura informale, può quindi essere inteso come un tentativo di limitare la sottovalutazione sopra enunciata. Elemento rilevante alla luce della crescita -e del consolidarsi- del mercato privato del lavoro di cura a cui è affidato totalmente la social care. Affermando ciò non si vuole dire che nei fondi integrati sociosanitari la social care non trovi un riscontro, la completezza di risposta al bisogno è indiscutibilmente la principale forma di valorizzazione della cura in tutte le sue componenti sociali e sanitarie, si sottolinea solo il fatto che il sistema di welfare italiano è sanitariamente orientato e quindi, a maggior rischio di sottovalutazione degli aspetti di cura sociale. Il modello integrato, quindi, come quello social oriented richiama la necessità di una forte attenzione programmatoria e gestionale dello strumento.

L’inclusione di altri soggetti, oltre al singolo cittadino, tra le fonti di risorse economiche, e soprattutto l’ampliamento delle forme di contribuzione rinforza l’idea di una nuova responsabilità sociale che, reggendosi sulla volontarietà dell’azione, agisce sulla consapevolezza del soggetto (singolo o collettivo) del rischio di non autosufficienza e della sua valenza sociale. La non autosufficienza diviene così una questione sociale a cui il soggetto pubblico è deputato ad offrire una risposta locale coerente con il bisogno; obiettivo a cui altri soggetti privati e pubblici decidono di sostenere partecipando volontariamente al fondo .

Nel sistema di fondi italiano, il settore pubblico mantiene, così, un ruolo centrale: il soggetto pubblico gestisce tutto il processo di planning, di implementazione dell’azione, ma anche la definizione del bisogno e della modalità di partecipazione economica.

La rilevanza del soggetto pubblico nel sistema sottolinea ancora una volta l’esigenza di una riflessione più ampia orientata ad una possibile riforma nazionale, oramai più volte incoraggiata.

Il fatto che le esperienze di fondo siano regionali non esclude un ruolo nazionale nel sistema, ma anzi ciò potrebbe essere uno dei motori di una riforma nazionale in cui il federalismo diviene una risorsa per un welfare comunitario, in cui omogeneità territoriale di copertura del bisogno e specificità delle risposte -e delle esigenze- locali trovino il giusto riscontro.

Georgia Casanova

L’articolo è stato pubblicato con il titolo La cura per gli anziani non autosufficienza in Italia: la strategia dei fondi regionali per la non autosufficienza su Tendenze Nuove 6/2011.

Le ADL (Activities of Daily Living) comprendono: lavarsi,vestirsi, uso dei servizi igienici e continenza, capacità motorie e capacità di alimentarsi.( Katz 1963)

[i]Tale affermazione va considerata come indicativa di una semplice tendenza. Di fatto i tre criteri non sono esclusivi, ma possono essere integrativi l’uno dell’altro. In questo caso la specificità tecnica del livello di non autosufficienza supporta la definizione dei criteri di eleggibilità.

[ii]La natura del bisogno di long term care ricopre ambiti sociali quanto sanitari, sovrapponendosi in maniera pressoché totale con l’offerta socio-sanitaria dei sistema di welfare regionale.

[iii] Il cittadino può partecipare in quanto individuo singolo, quindi, con una responsabilità individuale, o in quanto facente parte della società.La responsabilità è quindi sociale.

[iv]L’intestatario dell’assicurazione sociale è il singolo cittadino.

[v] Non è un caso che alcune esperienze di fondo nascano proprio da una sperimentazione di assegni servizi, come nel caso di Liguria e Puglia solo per citarne alcuni.

[vi] Le ragioni sono tre. Innanzitutto la misura è accessibile su tutto il territorio nazionale. Secondariamente il concetto di indennizzo “dal dover essere assistiti” richiama direttamente al target, a differenza di quanto fanno i fondi nazionali di settore indistinti. In ultimo, non per importanza, ad essa vengono destinate molte risorse economiche.

 

[1] Le ADL (Activities of Daily Living) comprendono: lavarsi, vestirsi, uso dei servizi igienici e continenza, capacità motorie e capacità di alimentarsi. ( Katz 1963)

[i] Sul nostro campione Bolzano, Toscana usano il livello NA, l’Emilia-Romagna il reddito, la Liguria e la Sardegna l’età anagrafica

 

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